強化鄉村建設的規劃引領

        《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃》）的第24章“實施鄉村建設行動”，強調把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，優化生產生活生態空間，持續改善村容村貌和人居環境，建設美麗宜居鄉村。

        其中，提出強化鄉村建設的規劃引領。統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護、防災減災和歷史文化傳承。科學編制縣域村莊布局規劃，因地制宜、分類推進村莊建設，規范開展全域土地綜合整治，保護傳統村落、民族村寨和鄉村風貌，嚴禁隨意撤并村莊搞大社區、違背農民意愿大拆大建。優化布局鄉村生活空間，嚴格保護農業生產空間和鄉村生態空間，科學劃定養殖業適養、限養、禁養區域。鼓勵有條件地區編制實用性村莊規劃。

圖片

        完善城鎮化空間布局

        《“十四五”規劃》第28章“完善城鎮化空間布局”，要求發展壯大城市群和都市圈，分類引導大中小城市發展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

        推動城市群一體化發展

        以促進城市群發展為抓手，全面形成“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。優化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，發展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣等城市群，培育發展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。建立健全城市群一體化協調發展機制和成本共擔、利益共享機制，統籌推進基礎設施協調布局、產業分工協作、公共服務共享、生態共建環境共治。優化城市群內部空間結構，構筑生態和安全屏障，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群。

        建設現代化都市圈

        依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協同發展水平，培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈。以城際鐵路和市域（郊）鐵路等軌道交通為骨干，打通各類“斷頭路”、“瓶頸路”，推動市內市外交通有效銜接和軌道交通“四網融合”，提高都市圈基礎設施連接性貫通性。鼓勵都市圈社保和落戶積分互認、教育和醫療資源共享，推動科技創新券通兌通用、產業園區和科研平臺合作共建。鼓勵有條件的都市圈建立統一的規劃委員會，實現規劃統一編制、統一實施，探索推進土地、人口等統一管理。

        優化提升超大特大城市中心城區功能

        統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，轉變超大特大城市開發建設方式，加強超大特大城市治理中的風險防控，促進高質量、可持續發展。有序疏解中心城區一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，以及過度集中的醫療和高等教育等公共服務資源，合理降低開發強度和人口密度。增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領功能，率先形成以現代服務業為主體、先進制造業為支撐的產業結構，提升綜合能級與國際競爭力。堅持產城融合，完善郊區新城功能，實現多中心、組團式發展。

        完善大中城市宜居宜業功能

        充分利用綜合成本相對較低的優勢，主動承接超大特大城市產業轉移和功能疏解，夯實實體經濟發展基礎。立足特色資源和產業基礎，確立制造業差異化定位，推動制造業規模化集群化發展，因地制宜建設先進制造業基地、商貿物流中心和區域專業服務中心。優化市政公用設施布局和功能，支持三級醫院和高等院校在大中城市布局，增加文化體育資源供給，營造現代時尚的消費場景，提升城市生活品質。

        推進以縣城為重要載體的城鎮化建設

        加快縣城補短板強弱項，推進公共服務、環境衛生、市政公用、產業配套等設施提級擴能，增強綜合承載能力和治理能力。支持東部地區基礎較好的縣城建設，重點支持中西部和東北城鎮化地區縣城建設，合理支持農產品主產區、重點生態功能區縣城建設。健全縣城建設投融資機制，更好發揮財政性資金作用，引導金融資本和社會資本加大投入力度。穩步有序推動符合條件的縣和鎮區常住人口20萬以上的特大鎮設市。按照區位條件、資源稟賦和發展基礎，因地制宜發展小城鎮，促進特色小鎮規范健康發展。

圖1 城鎮化空間格局示意圖

        全面提升城市品質

       《“十四五”規劃》第29章“全面提升城市品質”，要求加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。

        轉變城市發展方式

        按照資源環境承載能力合理確定城市規模和空間結構，統籌安排城市建設、產業發展、生態涵養、基礎設施和公共服務。推行功能復合、立體開發、公交導向的集約緊湊型發展模式，統籌地上地下空間利用，增加綠化節點和公共開敞空間，新建住宅推廣街區制。推行城市設計和風貌管控，落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建筑方針，加強新建高層建筑管控。加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場、充電樁。

        推進新型城市建設

        順應城市發展新理念新趨勢，開展城市現代化試點示范，建設宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性城市。提升城市智慧化水平，推行城市樓宇、公共空間、地下管網等“一張圖”數字化管理和城市運行一網統管。科學規劃布局城市綠環綠廊綠楔綠道，推進生態修復和功能完善工程，優先發展城市公共交通，建設自行車道、步行道等慢行網絡，發展智能建造，推廣綠色建材、裝配式建筑和鋼結構住宅，建設低碳城市。保護和延續城市文脈，杜絕大拆大建，讓城市留下記憶、讓居民記住鄉愁。建設源頭減排、蓄排結合、排澇除險、超標應急的城市防洪排澇體系，推動城市內澇治理取得明顯成效。增強公共設施應對風暴、干旱和地質災害的能力，完善公共設施和建筑應急避難功能。加強無障礙環境建設。拓展城市建設資金來源渠道，建立期限匹配、渠道多元、財務可持續的融資機制。

        提高城市治理水平

        堅持黨建引領、重心下移、科技賦能，不斷提升城市治理科學化精細化智能化水平，推進市域社會治理現代化。改革完善城市管理體制。推廣“街鄉吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經驗，推動資源、管理、服務向街道社區下沉，加快建設現代社區。運用數字技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，精準高效滿足群眾需求。加強物業服務監管，提高物業服務覆蓋率、服務質量和標準化水平。

        優化國土空間開發保護格局

        《“十四五”規劃》第30章“優化國土空間開發保護格局”，提出立足資源環境承載能力，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，推動形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。

        完善和落實主體功能區制度

        順應空間結構變化趨勢，優化重大基礎設施、重大生產力和公共資源布局，分類提高城市化地區發展水平，推動農業生產向糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區集聚，優化生態安全屏障體系，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局。細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源富集地區等制定差異化政策，分類精準施策。加強空間發展統籌協調，保障國家重大發展戰略落地實施。

        開拓高質量發展的重要動力源

        以中心城市和城市群等經濟發展優勢區域為重點，增強經濟和人口承載能力，帶動全國經濟效率整體提升。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區為重點，提升創新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領高質量發展的第一梯隊。在中西部有條件的地區，以中心城市為引領，提升城市群功能，加快工業化城鎮化進程，形成高質量發展的重要區域。破除資源流動障礙，優化行政區劃設置，提高中心城市綜合承載能力和資源優化配置能力，強化對區域發展的輻射帶動作用。

        提升重要功能性區域的保障能力

        以農產品主產區、重點生態功能區、能源資源富集地區和邊境地區等承擔戰略功能的區域為支撐，切實維護國家糧食安全、生態安全、能源安全和邊疆安全，與動力源地區共同打造高質量發展的動力系統。支持農產品主產區增強農業生產能力，支持生態功能區把發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上，支持生態功能區人口逐步有序向城市化地區轉移并定居落戶。優化能源開發布局和運輸格局，加強能源資源綜合開發利用基地建設，提升國內能源供給保障水平。增強邊疆地區發展能力，強化人口和經濟支撐，促進民族團結和邊疆穩定。健全公共資源配置機制，對重點生態功能區、農產品主產區、邊境地區等提供有效轉移支付。

        深入實施區域重大戰略

        《“十四五”規劃》第31章“深入實施區域重大戰略”，提出聚焦實現戰略目標和提升引領帶動能力，推動區域重大戰略取得新的突破性進展，促進區域間融合互動、融通補充。

        加快推動京津冀協同發展

        緊抓疏解北京非首都功能“牛鼻子”，構建功能疏解政策體系，實施一批標志性疏解項目。高標準高質量建設雄安新區，加快啟動區和起步區建設，推動管理體制創新。高質量建設北京城市副中心，促進與河北省三河、香河、大廠三縣市一體化發展。推動天津濱海新區高質量發展，支持張家口首都水源涵養功能區和生態環境支撐區建設。提高北京科技創新中心基礎研究和原始創新能力，發揮中關村國家自主創新示范區先行先試作用，推動京津冀產業鏈與創新鏈深度融合。基本建成軌道上的京津冀，提高機場群港口群協同水平。深化大氣污染聯防聯控聯治，強化華北地下水超采及地面沉降綜合治理。

        圖2 京津冀地區軌道交通規劃圖

        全面推動長江經濟帶發展

        堅持生態優先、綠色發展和共抓大保護、不搞大開發，協同推動生態環境保護和經濟發展，打造人與自然和諧共生的美麗中國樣板。持續推進生態環境突出問題整改，推動長江全流域按單元精細化分區管控，實施城鎮污水垃圾處理、工業污染治理、農業面源污染治理、船舶污染治理、尾礦庫污染治理等工程。深入開展綠色發展示范，推進赤水河流域生態環境保護。實施長江十年禁漁。圍繞建設長江大動脈，整體設計綜合交通運輸體系，疏解三峽樞紐瓶頸制約，加快沿江高鐵和貨運鐵路建設。發揮產業協同聯動整體優勢，構建綠色產業體系。保護好長江文物和文化遺產。

        積極穩妥推進粵港澳大灣區建設

        加強粵港澳產學研協同發展，完善廣深港、廣珠澳科技創新走廊和深港河套、粵澳橫琴科技創新極點“兩廊兩點”架構體系，推進綜合性國家科學中心建設，便利創新要素跨境流動。加快城際鐵路建設，統籌港口和機場功能布局，優化航運和航空資源配置。深化通關模式改革，促進人員、貨物、車輛便捷高效流動。擴大內地與港澳專業資格互認范圍，深入推進重點領域規則銜接、機制對接。便利港澳青年到大灣區內地城市就學就業創業，打造粵港澳青少年交流精品品牌。

圖3 粵港澳大灣區軌道交通規劃圖

        提升長三角一體化發展水平

        瞄準國際先進科創能力和產業體系，加快建設長三角G60科創走廊和沿滬寧產業創新帶，提高長三角地區配置全球資源能力和輻射帶動全國發展能力。加快基礎設施互聯互通，實現長三角地級及以上城市高鐵全覆蓋，推進港口群一體化治理。打造虹橋國際開放樞紐，強化上海自貿試驗區臨港新片區開放型經濟集聚功能，深化滬蘇浙皖自貿試驗區聯動發展。加快公共服務便利共享，優化優質教育和醫療衛生資源布局。推進生態環境共保聯治，高水平建設長三角生態綠色一體化發展示范區。

圖4 長三角軌道交通規劃圖

        扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展

        加大上游重點生態系統保護和修復力度，筑牢三江源“中華水塔”，提升甘南、若爾蓋等區域水源涵養能力。創新中游黃土高原水土流失治理模式，積極開展小流域綜合治理、旱作梯田和淤地壩建設。推動下游二級懸河治理和灘區綜合治理，加強黃河三角洲濕地保護和修復。開展汾渭平原、河套灌區等農業面源污染治理，清理整頓黃河岸線內工業企業，加強沿黃河城鎮污水處理設施及配套管網建設。實施深度節水控水行動，降低水資源開發利用強度。合理控制煤炭開發強度，推進能源資源一體化開發利用，加強礦山生態修復。優化中心城市和城市群發展格局，統籌沿黃河縣城和鄉村建設。實施黃河文化遺產系統保護工程，打造具有國際影響力的黃河文化旅游帶。建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區。

        提升生態系統質量和穩定性

        《“十四五”規劃》第37章“提升生態系統質量和穩定性”，要求堅持山水林田湖草系統治理，著力提高生態系統自我修復能力和穩定性，守住自然生態安全邊界，促進自然生態系統質量整體改善。

        完善生態安全屏障體系

        強化國土空間規劃和用途管控，劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界以及各類海域保護線。以國家重點生態功能區、生態保護紅線、國家級自然保護地等為重點，實施重要生態系統保護和修復重大工程，加快推進青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區、長江重點生態區和東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等生態屏障建設。加強長江、黃河等大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理，加強重要生態廊道建設和保護。全面加強天然林和濕地保護，濕地保護率提高到55%。科學推進水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理，開展大規模國土綠化行動，推行林長制。科學開展人工影響天氣活動。推行草原森林河流湖泊休養生息，健全耕地休耕輪作制度，鞏固退耕還林還草、退田還湖還濕、退圍還灘還海成果。

        圖5 重要生態系統保護和修復重大工程布局示意圖

        構建自然保護地體系

        科學劃定自然保護地保護范圍及功能分區，加快整合歸并優化各類保護地，構建以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。嚴格管控自然保護地范圍內非生態活動，穩妥推進核心區內居民、耕地、礦權有序退出。完善國家公園管理體制和運營機制，整合設立一批國家公園。實施生物多樣性保護重大工程，構筑生物多樣性保護網絡，加強國家重點保護和珍稀瀕危野生動植物及其棲息地的保護修復，加強外來物種管控。完善生態保護和修復用地用海等政策。完善自然保護地、生態保護紅線監管制度，開展生態系統保護成效監測評估。

        健全生態保護補償機制

        加大重點生態功能區、重要水系源頭地區、自然保護地轉移支付力度，鼓勵受益地區和保護地區、流域上下游通過資金補償、產業扶持等多種形式開展橫向生態補償。完善市場化多元化生態補償，鼓勵各類社會資本參與生態保護修復。完善森林、草原和濕地生態補償制度。推動長江、黃河等重要流域建立全流域生態補償機制。建立生態產品價值實現機制，在長江流域和三江源國家公園等開展試點。制定實施生態保護補償條例。

        健全統一規劃體系

        《“十四五”規劃》第64章“健全統一規劃體系”，強調要加快建立健全以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。

        強化國家發展規劃的統領作用

        更好發揮國家發展規劃戰略導向作用，強化空間規劃、專項規劃、區域規劃對本規劃實施的支撐。按照本規劃確定的國土空間開發保護要求和重點任務，制定實施國家級空間規劃，為重大戰略任務落地提供空間保障。聚焦本規劃確定的戰略重點和主要任務，在科技創新、數字經濟、綠色生態、民生保障等領域，制定實施一批國家級重點專項規劃，明確細化落實發展任務的時間表和路線圖。根據本規劃確定的區域發展戰略任務，制定實施一批國家級區域規劃實施方案。加強地方規劃對本規劃提出的發展戰略、主要目標、重點任務、重大工程項目的貫徹落實。

        加強規劃銜接協調

        健全目錄清單、編制備案、銜接協調等規劃管理制度，制定“十四五”國家級專項規劃等目錄清單，依托國家規劃綜合管理信息平臺推進規劃備案，將各類規劃納入統一管理。建立健全規劃銜接協調機制，報請黨中央、國務院批準的規劃及省級發展規劃報批前須與本規劃進行銜接，確保國家級空間規劃、專項規劃、區域規劃等各級各類規劃與本規劃在主要目標、發展方向、總體布局、重大政策、重大工程、風險防控等方面協調一致。